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服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系研究

发布时间：2009年07月02日点击数：作者：孙强来源：ITGov中国IT治理研究中心

摘要:
建设服务型政府视角的电子政务需要有适当的绩效评估机制，以保证电子政务建设发展不偏离轨道。本文以建设服务型政府为目标，讨论了电子政务综合绩效评估的概念，提出了服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系，包括评估主体、评估客体、评估思路、评估模型、评估报告使用等。最后对其进行了实证检验。

七、 A省开展电子政务绩效评估工作的经验总结

A省电子政务绩效评估模式的经验可以总结为“一个聚焦、三个创新”： “一个聚焦”即聚焦在评估电子政务对行政效能和公共服务效率及效果的改进绩效上。通过评估，引导并激励全市电子政务工作围绕推动政府行政体制改革、管理创新与业务流程优化开展，为 “强化效能建设、深化效能监督”提供创新的管理手段，为电子政务可持续发展提供制度保障。“三个创新”即评估体系的创新、评估主体的组织创新和指标体系的创新。

(一) “一个聚焦”，即建立了聚焦于评估电子政务对行政效能和公共服务效率及效果的改进绩效的电子政务绩效评估体系。

电子政务绩效评估是国内外公认的热点难点问题，为保证这项工作的顺利开展，2007年初，A省与ITGov中国IT治理研究中心合作，开展《A省电子政务绩效考评体系构建》研究，并形成了《A省电子政务绩效评估框架体系》、《A省电子政务绩效评估指标与权重》、《A省电子政务绩效评估评价规则》、《A省电子政务绩效评估管理办法》等成果。该体系（具体参见《服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系探讨》）以提升政府行政效能和公共服务水平为出发点，把电子政务服务于落实科学发展观、建设A省服务型政府的目标和要求转化为具体的、可量化和可考核的指标，例如一级指标“应用与服务效果情况”（请见表一）：

评估指标	二级指标	三级指标	评价要点
应用与服务效果情况	提升政府履行职能的能力	提高行政效率的情况	减少审批环节、减少往返次数、缩短办事时间等
		降低行政成本的情况	信息化以后单位事项行政成本降低程度，举例说明
		提高政府服务能力情况	促进政府转变职能、推行“一窗式”、“一站式”、“联网办公”、“并联审批”等服务的情况、服务满意度
	带动信息化发展的情况	政务信息资源提供给社会使用的情况	围绕政务公开，政务信息资源共享与利用情况
	带动信息化发展的情况	带动关键技术研发和信息服务业发展的情况	电子政务带动关键技术研发和信息服务业发展情况
	支持经济发展的情况	提高政府监测和调控经济运行能力的情况	加强税源监控、进出口贸易、金融市场、环境保护、耕地保护、节约能源等方面
	支持经济发展的情况	提高政府市场监管能力的情况	提高政府规范市场经济秩序能力的情况
	支持社会发展的情况	利用信息网络平台宣传方针政策的情况	利用信息网络平台宣传党的方针政策的情况
		政府网站在掌握和引导舆情民意方面的情况	政府网站在掌握和引导舆情民意方面的情况
		利用信息技术手段提高城市管理水平的情况	利用网络和计算机等手段提高治安管理水平的情况
		通过电子政务建设支持社会事业发展的情况	通过电子政务建设支持教育、科技、文化、卫生、体育、劳动保障等社会事业发展的情况

表1 应用与服务效果情况指标表资料来源：ITGov中国IT治理研究中心

通过构建服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系模型，将全国其他省市注重的信息化水平考核或政府门户网站评比，上升为以强化行政绩效和公共服务为导向的面向政府部门的综合性评估，引导电子政务向有利于社会发展、经济增长、民生福利、民主政治等方向发展。通过电子政务绩效评估，有效发挥了“指挥棒”的作用，强化了领导干部的绩效意识，实现了电子政务管理从事后结果管理向事中监督控制和事前预警监测并重的转变，进而构建了A省电子政务可持续发展的长效机制。

(二) “三个创新”，即对评估体系模型、评估主体和指标体系进行大胆创新。

A省电子政务绩效评估模式的三个创新，体现在以下方面：

首先是评估体系模型的创新。A省在评估体系模型的完备性方面进行了积极有益的探索，提出了更为完备的评估体系（请参见《服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系探讨》）。

其次是评估主体的组织创新。A省信息化领导小组办公室联合省编委办、省发改委、省财政厅、省监察厅成立A省电子政务绩效评估协调工作组，作为A省电子政务绩效评估的主体，并印发了《A省电子政务绩效评估管理办法》。评估主体的组织创新还体现在采取内外部评估主体相结合的方式，即政府部门与第三方专业评估机构相结合，并邀请市人大代表、政协委员代表和专家参与实地检查工作。各单位最后得分由多个部分组成，没有哪个主体能够决定最终的评分结果，确保评估结果的科学性、中立性和公正性，这样的评分方式也得到了各被评单位的肯定。

第三是指标体系的创新。A省积极破解绩效评估难题，即各部门职能定位和业务性质的天然差异可能导致其绩效排名固定化，同时难以横向对比。通过创新指标体系构建思路，提出“三类三层”指标体系（请见图2）并结合电子政务五个发展阶段的框架（初始期、扩散期、整合期、融合期、成熟期）。

八、 A省开展电子政务绩效评估工作的成效

A省围绕推动电子政务科学发展这一主题，紧紧抓住影响和阻碍电子政务科学发展的思想观念、发展路径、利益格局和体制机制等深层次矛盾和问题，通过开展电子政务绩效评估，破解电子政务发展动力机制难题、推动电子政务科学发展，初步取得如下工作成效：

(一) 初步探索出强化行政效能、深化效能监督的创新手段。

切实提高政府部门的行政效能和公共服务水平，这就要求积极推广和应用信息技术，推进“网上审批”、“并联审批”和“一站式”电子政务，推行行政审批电子监察。推进“网上审批”、“并联审批”、“一站式”服务和电子监察系统等建设，也要求遵循条块结合、资源共享、互联互通的原则，最大限度节约资金，避免重复建设。

A省以开展电子政务绩效评估为“抓手”和创新手段，将以上原则分解到指标体系中，并通过电子政务绩效评估工作，将当年与上一年的行政效能和公共服务能力绩效进行纵向比较，有效地了解各政府部门电子政务服务能力和服务水平的提升程度和方向，同时跳出A省看A省，横向比较A省与国内外领先地区的差距和不足，为A省电子政务未来发展指明目标和方向。

本次绩效评估结果表明A省的行政许可事项在线办理率为76%，已提前两年超标实现《国家电子政务总体框架》提出的“到2010年，50％以上的行政许可项目能够实现在线处理”的要求。

(二) 进一步完善了电子政务建设与管理机制。

从我国政务信息化发展二十多年来的实践来看，我国信息化和电子政务绩效不佳的根本原因是管理体制不健全，电子政务健康发展的关键是集中统一管理。A省以改革创新精神破解体制之坎、制度之坎，率先在全国建立了电子政务建设从立项审核、项目咨询、招投标、监理、验收、绩效评估等具有A省特色的“一条龙”管理模式。电子政务绩效评估作为该管理模式中闭环管理的重要环节，充分发挥绩效评估的导向、激励和约束作用，建立健全了电子政务可持续发展发展的动力机制，为“数字A省”奠定了良好的制度环境。

(三) 系统实现了电子政务工作战略偏差分析，为管理决策提供科学依据。

通过此次评估工作，系统分析全省各部门及市县电子政务规划、建设和运维等环节的基本状况和应用效果，挖掘、推广成功经验，发现、总结存在的战略偏差或问题，清晰对比出处于不同发展阶段的省直政府部门、市、县级政府之间的差距，为今后的工作指明方向，为科学管理及科学决策提供依据。

此次评估结果显示，A省电子政务整体发展水平总体上处于整合期阶段（请见图4）：

图4 A省市电子政务发展阶段图资料来源：ITGov中国IT治理研究中心

按照城市信息化发展成熟度模型——五阶段发展论，信息化发展一般都要经历初始期、扩散期、整合期、融合期和成熟期五个阶段。在初始期和扩散期阶段，由于观念、利益、制度和法规的掣肘，业务部门会以各种理由和借口拒绝使用信息系统，电子政务容易产生阻力、出现反复与逆转，甚至被颠覆、半途而废。这一阶段需要部门领导特别是一把手高度重视，坚定信心，同时加大宣传和培训力度，引导业务人员正确看待信息系统初期存在的问题。只有发展到融合阶段，电子政务实现全业务、全流程、全覆盖，业务工作才能完全依赖电子政务，业务人员才能自觉使用信息系统，并主动提出持续改进意见，电子政务才能深入人心、不可颠覆。因此，A省电子政务尽快从整合阶段进入融合阶段，是可持续发展的关键，是落实科学发展观要求的关键。

我们还发现，目前A省电子政务运维管理与外包管理问题较突出。截至2007年，A省行政许可事项在线办理率达到76%，95%的政府部门实现办公自动化，信息资源数字化率达到86%以上，政务内网、外网承载大量党政业务系统重要信息，医保、财政、税务、公安和应急指挥等涉及国计民生的重大系统已经全面进入应用维护阶段，持续可靠提供应用服务的风险已经凸显。A省电子政务工作遇到了其他省市尚未遇到的新情况。沿用建设方式的管理思路与目前发展阶段不相适应，粗放型的外包管理与政府业务风险防范要求不相适应，将对城市管理和公共服务构成严峻挑战，也将直接影响电子政务对现代信息服务业的带动作用，进而影响“信息A省”的建设和“A省服务”品牌的树立。依据电子政务综合绩效评估所反映出的问题，A省正在加快制定运维和外包监督管理机制和管理规范，提升全局性大系统建设和政务信息化支撑等领域的管理能力，形成电子政务与现代信息服务业的良性互动发展机制。

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