一、引言

自2002年国务院17号文《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》颁布以来，我国电子政务进入全面发展时期，随着政府巨大资金的投入，电子政务建设的绩效如何？如何去评估电子政务的绩效？已经逐渐成为政府和社会各界关心的主要问题。确实，做好电子政务绩效评估，对我国正在如火如荼地进行的电子政务建设能做到很好的引导和促进作用。本文在分析国内外相关的评估指标体系的基础上，结合实际情况和我们的工作经验，从评估范畴、评估对象和评估内容三方面，探讨性地提出了我们的电子政务绩效评估体系，希望能起到抛砖引玉的作用。

1、电子政务绩效评估的必要性

有关进行电子政务绩效评估的必要性，张锐昕《电子政务评估指标体系研究》、胡小明《都来关注电子政务绩效评测》、杨冰之《电子政务绩效评价存在的问题与改进思路》等在这方面都作了很详细的阐述；本文从一组统计数字和电子政务本身的复杂性两方面来说明电子政务绩效评估的必要性。

（1）世界银行一位官员曾表示，全球发展中国家进行的政府电子政务建设项目中有85%或全部失败。

（2）同时，中国电子政务建设中的大量现实案例表明：网络信息技术作为先进生产力代表的价值和作用，并没有得到充分地显示和发挥。大约70%的电子政务项目超出预定的开发周期，许多大型政府信息化项目超出计划交付时间20%-50%是常有的事，软件项目开发费用超出预算的情况更为严重，竟然达到90%以上。并且项目越大，超计划的支出越高。不仅如此，还有相当一批电子政务项目花钱打了水瓢，沦为豆腐渣工程和半拉子工程的信息化项目也比比皆是。

（3）电子政务工程的复杂性、高风险性和失败的不明显性。复杂性不仅是指电子政务采用高科技的信息和通信技术的复杂性，而更重要的在于电子政务建设过程中要处理的各个层面关系的复杂性，因为电子政务的实施要涉及到各级政府机构组织机构的调整和政务流程的优化重组，这必定要触及部分人或部分组织的切身利益。电子政务工程的高度复杂性产生了电子政务工程的高风险性，从而使得电子政务工程比任何其他的工程更容易遭受失败的厄运。并且，电子政务工程的失败具有前天性的不明显性；为什么会这样说呢？因为电子政务工程的失败，沦为豆腐渣工程不像建筑工程的豆腐渣工程那样产生明显的后果；如果不采取一定的方法和手段去衡量，电子政务的绩效是难以直观体现出来的。

2、绩效评估是电子政务建设管理过程中一个不可缺少的重要环节

当前，我国电子政务建设的管理过程一般遵循以下步骤：可行性研究、总体设计、工程招投标、项目实施和监理、项目验收等，当电子政务项目竣工验收后，相应的电子政务建设管理过程也就结束；其实，真正衡量一个项目是否成功，最关键的还是在于以后的应用情况，如果一个系统建设好后，应用很差或者根本没有应用起来，应该说这样的一个项目（或系统）是失败的。因此，我们应当将绩效评估纳入电子政务建设的管理过程，通过实施绩效评估来规范电子政务的管理过程，追求电子政务建设的投入产出效益最大化。

二、国外评估指标体系分析

目前，国外有多家研究机构在从事电子政务评估的研究工作，这些研究机构主要是针对政府网站的建设情况、电子政务应用效果情况进行评估。

1、联合国与美国行政学会评估指标体系

2002年5月，联合国公共经济与公共行政署与美国行政管理学会发表了一份联合报告（《Benchmarking E-government: A Global Perspective—Assessing the Progress of the UN Member States》），对联合国190个成员国的电子政务建设情况进行了调查研究与分析比较。该报告从“政府网站建设现状”、“信息基础设施建设”和“人力资源素质”三方面进行评估。

2、世界市场研究中心与布朗大学

世界市场研究中心与布朗大学基于政府网站的五大方面即“提供的联系信息”、“出版物”、“数据库”、“政府门户网站”和“网上公共服务的数量”进行评估。

3、 Accenture评估指标体系

Accenture从2000年起连续五年对政府网站的“服务成熟度（Service Maturity）”和“传递成熟度（Delivery Maturity）”进行评估。服务成熟度主要是评估政府上网的程度，指政府服务项目中上网项目的数量和服务的完成水平，它分为公布信息（Publish）、互动沟通（Interact）和网上办理（Transact）三个层次。传递成熟度主要是评估传递机制的成熟度，如：“一网式”的程度，根据顾客意向作设计的程度，顾客关系管理技术，网站链接的能力，额外增值服务的程度。

4、 Gartner评估指标体系

Gartner基于电子政务项目有效性的三个方面即“对公民的服务水平”、“运行效益”和“政治回报”进行评估。

三、电子政务绩效评估体系

1、评估体系及其设计依据

我们在充分分析国内外电子政务评估指标体系的基础上，同时结合了以下因素提出了电子政务绩效评估体系：（1）以中办发[2002]17号文件《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》为思想指导；（2）不仅考虑电子政务的技术实现，还考虑政务本身及其与技术的结合情况；（3）从人类认识的一般规律来设计评估体系，即评估体系反映电子政务建设的建设产出、应用效果和投资绩效等关系，不仅能评估电子政务的绩效情况，还能通过评估发现产生绩效的具体原因；（4）设计该套指标体系的主要目的，一是通过电子政务绩效评估，追求巨大资金投入的效益回报；二是通过电子政务绩效评估，发现其中存在的问题，挖掘电子政务建设、运营和管理的成功经验，引导并指导我国的电子政务建设，加快政府的职能转变和管理创新，提高我国政府的行政效率，增强政府竞争力。

我们认为电子政务绩效评估体系主要包括评估模型、指标体系、评估方法、绩效确定方法。评估模型主要包括评估对象及其范畴，有综合评估模型（“面”模型）和项目评估模型（“点”模型），如图2所示；指标体系是对评估模型的具体细化；评估方法包括一套最佳实践的调查问卷、现场考察等方式来获取具体指标值的数据采集方法。

2、三个评估层面（评估范畴）

根据我们从事电子政务建设的经验和对绩效评估的认识，我们认为电子政务绩效评估应该从三个层面进行，即电子政务的建设产出、电子政务的应用效果和电子政务的投资绩效（如图1所示）。图1说明电子政务建设产出是应用效果的基础，建设产出和应用效果是电子政务投资绩效的出发点和根本，同时好的投资绩效又可以促进后继的电子政务建设。

3、评估体系模型（评估对象）

进行电子政务绩效评估，首先要明白评估的对象是什么？我们认为应该从两个方面来确定评估对象，一是考虑“点”的评估即以电子政务项目（或系统）为评估对象，这类评估称为项目评估（如图4所示），这类评估有政府门户网站绩效评估、电子政务业务应用系统绩效评估等；二是考虑“面”的评估即以一个地区（或部门）的电子政务建设情况为评估对象，这类评估称为综合评估（如图3所示）。项目评估和综合评估需要评估的范畴都包含建设产出、应用效果和投资绩效三个层面（如图2所示）。

4、评估体系模型（评估内容）

（1）综合评估模型（评估内容）

综合评估指对一个地区（或部门）的电子政务绩效的评估。对政府职能的实现程度（政务）、电子政务系统建设的完备程度（技术）、电子政务建设过程和运营过程的保障、电子政务建设引起的环境变革（包括组织机构的变革，人力资源素质的变革），这些都是电子政务建设产出最基本的衡量内容。也就是说，综合评估的“建设产出”层面包括了四个方面的内容：首先是IT基础架构即电子政务在“投入”角度所产生的网络设施、应用系统、信息资源、安全系统以及其表现形式（如政府网站）等，这些都是电子政务利用“电子”实现政府职能的手段；其次是电子政务在“政务”角度所实现的职能，包括公共服务、市场监管、社会管理以及经济调节等；第三是电子政务建设和运营管理过程中的政务保障，包括信息安全、标准体系、法律法规、有效的建设和运营管理；最后是电子政务建设引起的环境变革，包括组织流程转变和人力资源素质的转变（如图2、图3所示）。 “应用效果”层面的综合评估包括公众满意度、政府满意度和信息化成熟度的评估内容；“投资绩效”层面的综合评估包含资源投入和资金投入。

（2）项目评估模型（评估内容）

项目评估指对单个的电子政务项目（或系统）的评估，它也包括建设产出、应用效果和投资绩效三个层面的范畴。建设产出的评估内容包括系统基础架构、系统功能、系统保障和系统环境变革四个一级指标；应用效果的评估内容包括公众满意度、政府满意度和系统成熟度三个一级指标；投资绩效的评估内容包括资金投入和资源投入两个一级指标（如图4所示）。

5、绩效确定方法

绩效确定方法指根据获取的具体数据来确定电子政务建设绩效的方法，绩效的高低不仅取决于电子政务的产效（产出和效益）还取决于电子政务的投入，也就是说在同样产效的情况下，投入越少，绩效越高；可以通过设计有效的算法来计算产出指数、效果指数、投资指数和绩效指数（如图5所示），从而可以确定其整体绩效。

四、结束语

评估指标体系是电子政务绩效评估的核心内容，它对电子政务的建设、运营管理具有绝对的引导作用，建立具有指导作用的评估体系是我国电子政务建设的当务之急。

关于电子政务绩效评估更详细的信息，请参阅：

ITGov中国IT治理研究中心IT 治理智库丛书之《电子政务系统绩效评价：体系、方法与案例分析》、《中国电子政务发展水平评价》
或联系ITGov：010-51657848 service@itgov.org.cn

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