服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系研究 -ITGov-IT治理研究中心

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服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系研究

发布时间：2011年08月08日点击数：作者：孙强，孟秀转来源： ITGov中国IT治理研究中心

摘要:
建设服务型政府视角的电子政务需要有适当的绩效评估机制，以保证电子政务建设发展不偏离轨道。本文以建设服务型政府为目标，讨论了电子政务综合绩效评估的概念，提出了服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系，包括评估主体、评估客体、评估思路、评估模型、评估报告使用等。最后对其进行了实证检验。

一、 研究背景

加快行政管理体制改革，建设服务型政府，是党的十七大做出的重要战略部署。电子政务在推进行政体制改革中发挥着至关重要的作用。建设“电子政府”也已经成为世界新一轮政府治理创新和衡量国家及城市竞争力水平的标志之一。中共十七大报告对此有明确定位：“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务”，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，“建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要优化政府组织结构，加强公共服务部门建设，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，完善公共服务监管体系，加快法治政府建设，全面推进依法行政，依法规范政府职能和行政行为。”

针对以上定位，ITGov中国IT治理研究中心认为：一是要建立 “责任型政府”，其标志是有“健全”的“政府职责体系”，即一个权责相协调的、对其行为高度负责的政府。二是建立“服务型政府”，树立从以往管制、管理转向服务的新观念，即树立以公众、老百姓为中心的新的政府管理理念。三是建立“法制型政府”，即加强政府法制建设，大力推进依法行政，为建设服务型政府提供有力的法制保障。

十七大提出的加快服务型政府建设的改革发展新思路，必将对我国电子政务的整体发展趋势产生重要影响。在这个过程中，通过开展电子政务绩效评估，发挥绩效评估对电子政务建设与管理工作的“指挥棒”作用，对推动政府治理创新、建设服务型政府至关重要。具体分析，ITGov中国IT治理研究中心认为加快服务型政府建设对电子政务的重要影响及其与电子政务综合绩效评估的关系体现在以下三个方面：

1、落实十七大精神，我国电子政务建设应当以全面支撑行政管理体制改革和政府治理创新为当前的工作目标和最高原则（这也是电子政务绩效评估工作的目标和原则）。从信息化的意义上讲，服务型政府的时代特征是信息化条件下以公众为中心的政府职能模式，即国际上所说的电子政府。推进电子政务是建设服务型政府必不可少的关键要素。我们遇到的新挑战是，既然行政管理体制改革的目标是建设服务型政府，那么电子政务如何发展才能支撑我国行政管理体制改革，成为政府管理创新的信息化平台？

2、针对十七大提出的“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”，我们遇到的新挑战是，当前分别建立在各部门的电子政务系统如何适应和支撑大部制要求的整合或精简行政层次？在行政管理体制改革时期，能否保证政府的服务能力和服务水平不会下降或中断？是否会出现伴随行政管理体制改革而发生电子政务系统的废弃或重建？

ITGov中国IT治理研究中心认为应当研究和探索跨部门电子政务应用整合的治理机制与管理模式问题，尤其关键的核心问题是探索建设能够适应政府行政管理体制改革中机构不确定性的电子政务绩效评估模式，使之成为电子政务创新发展的动力机制。

3、针对十七大提出的“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，应当研究和探索跨大系统的电子政务业务协同与整合问题，统筹建设符合广义电子政府（e-Government）要求的电子政务 (包含司法、行政、立法在内，统筹党委、人大、政府、政协、法院、检察院系统)新型治理机制和管理架构，这是当前电子政务建设正面临的迫切需求和严峻挑战，亦是国家电子政务总体框架的明确要求。我们遇到的挑战是，当前的电子政务如何适应跨大系统、跨部门应用的迫切需求。

针对上述行政管理体制改革的需要，ITGov中国IT治理研究中心认为我国电子政务发展正在步入“深水区”，其本质上是某种形式的“政府再造”，绝非传统意义上的信息技术和设备的升级换代。我们正面临着新挑战和新机遇，电子政务必须支撑我国行政管理体制改革，成为政府管理创新的信息化平台。因此，在电子政务制度安排上迫切需要完善和创新。即适应行政管理体制改革需要，我国电子政务建设需要进一步研究和探索更加符合未来电子政务发展的新型治理机制。它应当满足：更科学有效的跨部门、跨业务流程、跨大系统的建设领导、协调指导、顶层设计、安全管理、资源整合和深化应用需求的电子政务治理框架；并将以上方面通过严格的电子政务全流程管控体系加以实施，也就是要构建面向政府治理创新的善治的IT治理机制。根据ITGov中国IT治理中心的研究与实践，开展电子政务绩效评估，是建设服务型政府，强化行政效能，构建善治的IT治理机制，推动电子政务可持续发展的重要“抓手”。

从目前研究与实践情况来看，我国电子政务绩效评估主要有五种类型：政府网站绩效评估、财政支出项目绩效评估、电子政务系统绩效评估、电子政务发展水平评价以及电子政务综合绩效评估。

从电子政务绩效评估的主体来划分，可以分为三类：外部评估、内部评估和内外部相结合的综合评估。其中发达国家开展的电子政务绩效评估多为前两种类型，内外部相结合的评估模式通过将上级领导部门监管、第三方专业机构和公众监督相结合，因此更适合向市场经济转型期间的我国国情。

上述各种类型的电子政务绩效评估，在评估模型、评估体系、指标内容、评估实施方法、评估结果应用等方面各有其特点和规律，对推动电子政务发展各有其效果和价值。但作为推动电子政务可持续发展发展，落实十七大精神的保障举措，均有其局限性。

本文探讨的是服务型政府视角的电子政务综合绩效评估。此类电子政务绩效评估，基于服务型政府视角，涵盖电子政务全生命周期，面向服务与应用、资源整合与利用、管理与保障等方面的综合绩效，能够推动政府行政体制改革、管理创新与业务流程优化，并通过把电子政务绩效评估结果与政府机构领导政绩挂钩，发挥绩效评估的正面导向作用，进而为落实十七大提出的“推进行政管理体制改革，建设服务型政府”提供强有力的制度保障。

因此，开展服务型政府视角的电子政务综合绩效评估的深入研究，加快电子政务综合绩效评估工作，对于落实“行政管理体制改革，建设服务型政府”等十七大精神，推动电子政务科学发展，具有十分重要的理论价值和实践意义。

二 服务型政府视角的电子政务综合绩效评估模式的涵义

“政府绩效评估是指根据管理效率、服务质量、公共责任、公众满意度等方面的评判, 对政府在公共管理过程中投人、产出以及最终结果所体现出来的绩效进行的评定和认可。”

信息化绩效评估，是指对照统一的标准，建立特定指标体系，运用数理统计、运筹学等方法，按照一定的程序，通过定量定性对比分析，对一定期间的信息化过程表现和信息化的效果做出客观、公正和准确的综合评判。

电子政务绩效考评是指，运用一定的考核方法、量化指标及评估标准，对被考评单位电子政务的建设、运行和管理全过程及其完成结果进行综合性考核与评估，以促进其电子政务管理水平和应用绩效的提高。

基于对国内外政府绩效评估、信息化绩效评估及电子政务绩效评估的研究，笔者认为服务型政府视角的电子政务综合绩效评估是指，在建设服务型政府这一评估目标的指导下，评价主体依照评价目标，通过设定评估体系和评估模型，运用特定的评估指标和评估标准，按照严格的流程，在定量与定性相结合的基础上进行对比分析，对电子政务全生命周期的过程和结果，政府机构绩效目标的达成情况，以及可持续发展能力，做出客观、公正和准确的综合性评判，同时分析未达到目标指标的原因并提出改进建议，进而发挥评估工作的导向性作用，推动构建电子政务可持续发展的长效机制。

从上述定义中可以看出，服务型政府视角的电子政务综合绩效评估应具备以下特征：

1、作为政府机构绩效评估的重要组成部分。

2、以评估目标（建设服务型政府）为这一体系的逻辑起点；

3、覆盖电子政务规划、建设与运维等全生命周期，综合电子政务建设与管理各项工作；

4、借鉴戴明循环思想，构建“PDCA”评估体系，形成不断改善的电子政务绩效管理机制，而不仅仅是指标体系的设定。目前大大小小的绩效评估，多数均仅仅重视指标体系的设计，笔者认为这是一个很大的误区。

三、 国内外相关研究与实践

电子政务绩效评估是一个很新的研究领域，目前国内外一般公认的框架标准有：COBIT（Control Objectives For Information and Related Technology）框架，基于联邦全面架构（Federal Enterprise Architecture，以下简称FEA）的绩效参考模型、基于电子治理评估框架（E－Governance Assessment Framework，以下简称EAF）的评价体系，我国ITGov三位一体评估模型等。下面对这些体系分别进行概要综述。

1、COBIT框架

COBIT是一个开放性标准框架，1996年由美国IT治理研究所开发与推广，目前已经成为国际上权威的IT绩效管理框架。该框架的基本概念是：通过评价用来支持业务目标或运营需求的信息，或把信息看作是需要由IT过程管理的相关资源综合应用的结果，来完成对IT的绩效管理。该框架已经在全球一百多个国家的政府机构与企业中运用，指导这些组织有效利用信息资源，有效管理与IT相关的绩效。

COBIT的特点是：面向应用，具有通用性、一般性，不能提供针对某一具体行业或具体需求问题的绩效评估方案，组织应根据自身环境修改这个一般性的指南，以满足实际的应用需要。

2、基于FEA绩效参考模型

2002年美国政府主管电子政务工作的主要机构联合开发了联邦全面架构（FEA）。根据相关文档的描述，其核心目标是“发掘信息资产的重用价值、促进IT投资的有效性”。

FEA由五个子模型构成，即绩效参考模型（PRM）、业务参考模型(BRM)、服务组件参考模型(SRM)、技术参考模型(TRM)和数据信息参考模型(DRM)，因此，FEA是一个面向业务和绩效驱动的信息化框架。它从对联邦政府各种行政业务的定义和流程梳理出发，环环相扣的延伸到服务分解、技术重用、数据共享、绩效评估等各个层次，最终为推动跨部门应用整合和信息资源共享提供了完善的参考模型。

绩效参考模型（PRM）是美国政府各部门阐明电子政务系统绩效目标的基本参考标准，也是预算管理部门评价项目绩效的基本依据，处于整个FEA体系的最顶层。可见，绩效是整个FEA所关注的最终目标，也是实施FEA的最高指导原则。

绩效参考模型（PRM）的特点是：应用目标的完整性、模型结构的逻辑性和实际使用的灵活性。该模型为电子政务绩效评估提供了一个指导性的规范框架，要求实际管理者在这个框架的指导下，充分发挥自己的专业判断能力进行实际操作，这与我国目前的现状和需求有一定的差距。

3、印度基于EAF的绩效评价体系

EAF由印度政府委托国内研究机构开发并应用于电子政务系统绩效评价工作。EAF的核心思想是将电子政务系统按照一定属性划分为四类，通过非常详细的指标体系进行打分和计算，得出评价总分，并根据评分确定预算的拨付。

EAF的特点是：评估过程的严格性、评估内容的具体性和操作方法的易用性。与COBIT和PRM相比，EAF更容易理解和掌握。

4、ITGov三位一体信息化绩效评估模型

2003年中国IT治理研究中心开发了ITGov三位一体信息化绩效评估模型体系。中国IT治理研究中心认为：目前不可能发展出来统一的可以评估战略层、控制层和执行层三个层面的信息化绩效评估模型。因此，可以根据不同管理层所关注的重点不同，划分成三类：即分别从战略层面、流程管控层面、项目或系统层面对信息化过程的绩效进行评价，从而形成一套综合完整的绩效管理评估模型体系。这三类评估虽然在侧重点上各有不同，但在评估内容上存在交叉，因此在应用时可以结合信息化的具体实施策略，单独运用某一种评估体系，或者综合运用。

ITGov中国IT治理研究中心在《信息化绩效评价》专著中给出了上述三个层面信息化绩效评估的详细方法和指标体系。

综上所述，目前国内外尚没有一般公认的电子政务绩效评估标准体系，相关研究都还是刚刚起步。目前仅有的体系之间，不论在架构上还是方法上均存在较大区别，尚未形成一套完全成熟的标准体系。同时，电子政务受各国政府的政治体制和社会文化环境影响较大。所以国外已经存在的电子政务绩效评估体系，也都很难适用于我国国情。因此，针对我国国情和电子政务发展阶段建立一套科学的电子政务绩效评估体系，并能够推广应用，必须从理论高度进行创新和设计。

四、 服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系的构建思路

电子政务绩效评估是一项较为复杂的系统工程。要建立一套科学规范的电子政务绩效评估体系，是一个涉及范围广，技术要求高、考虑因素多的复杂系统。构建服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系应遵循以下思路：

贯彻十七大精神，以评估目标为电子政务绩效评估体系的逻辑起点，将十七大提出的“推进行政管理体制改革，建设服务型政府”融入到评估目标中，力求推动建立能够适应政府行政管理体制改革中机构不确定性的电子政务绩效评估体系。基本原则一是必须根据建设服务型政府的战略目标对电子政务绩效进行正确定位。二是构建科学的电子政务绩效评估体系而不仅仅是一套电子政务绩效指标。三是电子政务绩效评估工作要能够发挥持续的导向作用，形成推动电子政务发展的长效机制。

要解决的关键问题一是要解决电子政务绩效评估体系框架及其必须的组成部分。要形成推动电子政务发展的长效机制，因此构建的绩效评估体系中评估主体、评估流程、评估模型和评估结果运用等都非常重要。具体而言，评估主体必须具备相应权力，能够影响被评单位行为向评估主体期望的方向调整，通过严格的绩效考核和评估结果的透明披露，靠“问责”的制度化来实现电子政务可持续发展的长效机制。二是要解决由于各类政府机构的差异性而导致的电子政务绩效差异性问题。要分析影响电子政务绩效的环境因素，充分考虑各政府机构其环境和基础条件的差异，在进行电子政务绩效评估时，不仅可以进行横向比较，还能针对不同政府机构的业务特点，保持评估的科学性、公正性和准确性。三是要解决对电子政务绩效的综合评估问题。评估要覆盖电子政务全生命周期，而不仅是事后评估、系统评估或投入产出评估等。同时，还要综合评估电子政务建设与管理工作。四是要解决电子政务绩效评估结果发挥正面的导向性问题。要将评估与监管结合，注重过程的动态监控与闭环管理，才能发挥电子政务绩效评估对具体工作的“指挥棒”作用。

五、 服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系框架构成要素

基于以上构建政府视角的电子政务综合绩效评估体系的逻辑起点、基本原则和要解决的关键问题，笔者给出如下的电子政务绩效评估体系，如图1所示：

图1 电子政务绩效评估体系资料来源：ITGov中国IT治理研究中心

该评估体系包括评估主体、评估客体、评估思路、评估模型、评估流程和评估报告。首先确定评估主体和评估客体，然后在评估目标的指导下，形成科学合理的评估思路，沿着评估思路构建评估模型。评估模型又包括评估方法、评估基准、评估指标、评估数据，遵循既定的评估流程，运用评估模型对评估的客体进行评估，最后得出评估结果，形成评估报告。整个评估过程不是“一次性”的项目，而是伴随着电子政务工作在全年动态展开的，在过程中进行戴明循环中的“监控和评估”，实现对电子政务全生命周期的闭环管理和自我良性循环。同时，该评估体系自身也是个“小循环”，也需要根据评估工作经验总结，进行持续改进。

该评估体系各组成部分内容具体如下：

评估主体与评估客体

评估主体是指主要接受委托施予评估的组织、个人或联合工作组。评估客体指的是评估的对象。其中评估主体即“谁评估”在整个电子政务绩效评估体系中尤为重要，原因在于目前电子政务绩效评估在我国国情下是一项较为敏感的工作，绩效评估主体必须具备相应权力且能够影响被评估者行为向评估主体期望的方向调整，这对评估工作的顺利开展和评估结果的应用及跟踪改进至关重要。

评估流程

流程管理思想认为“流程决定结果”，电子政务综合绩效评估更要遵循严格的评估流程，评估流程涵盖从确定评估客体至完成整个评估工作的全过程。包括如下步骤：

1、确定评估主体与客体，下达评估通知书，组织成立评估工作组和专家咨询组。评估通知书是指评估组织机构（委托人）出具的行政文书，也是被评单位接受评估的依据。评估通知书应载明评估任务、评估目的、评估依据、评估人员、评估时间和有关要求等事项。

2、拟定评估工作方案，搜集基础资料。评估工作方案是评估工作组进行某项评估活动的工作安排，其主要内容包括：评估客体、评估目的、评估依据、评估项目负责人、评估工作人员、工作时间安排，拟用评估方法、选用评估标准、准备评估资料以及有关工作要求等。

3、实施评估，政府视角的电子政务综合绩效评估应采用内外部结合评估模式，有第三方专业机构承担具体实施工作。工作内容有：征求专家意见，收集分析评估数据，撰写评估报告，辅助开展综合评议，确定评估结果和评估成果运用模式等。

4、将评估报告报送评估工作组复核，向评估组织机构（委托人）送达评估报告和选择公布评估结果，建立评估项目档案等。

为了使以上的文字描述更加容易理解，下面用图2来表示整个电子政务绩效评估的实施流程：

图2 电子政务绩效内评估的实施流程资料来源：ITGov中国IT治理研究中心

评估报告和成果运用

在电子政务综合绩效评估工作完成后，应该形成一个总体评估报告。评估报告是由评估工作组完成全部评估工作后，对电子政务绩效状况和业务目标实现情况等进行对比分析，客观判断形成的综合结论的文本文件。

评估报告由正文和附录两部分组成。报告正文的主要内容包括基本情况描述、主要各项绩效指标对比分析、评估结论、发展趋势预测、评估依据和评估方法等。报告附录包括有关评估工作的基础文件和数据资料。评估报告要维护被评估单位的正当业务秘密。

评估报告应该由独立第三方的专业人员进行符合性审核，即：评估工作程序是否完整、评估方法是否正确、选用评估标准是否适当、评估报告是否符合规范等。

评估结果应该反馈给政府决策部门和被评单位，作为电子政务投资决策、管理改善和绩效监管的参考依据；并作为对政府机构领导任期和任职绩效考核的依据，同时也可为其他相关单位提供信息咨询和管理参考。

评估模型

评估模型是整个评估体系的主体部分，而评估方法、评估基准、评估数据和评估指标则是评估模型最核心的四要素。

评估方法

在评估工作中，不同的评估方法对评估结果产生不同的影响。目前国内外关于多指标综合评估的方法很多，根据权重确定方法的不同，这些方法大致可分为两类：一类是主观赋权法，如层次分析法、德尔菲法、综合评估法等，多是采用综合咨询评分的定性方法，这类方法因受到人为因素的影响，往往会夸大或降低了某些指标的作用，致使排序的结果不能完全真实地反映事物间的现实关系。另一类是客观赋权法，即根据各指标间的相关关系或各项指标值的变异程度来确定权数，避免了人为因素带来的偏差。如主成分分析法、因子分析法、DEA方法等。其他一些评估方法中权重确定基本上都离不开这两种思路。

指标的权重是指该指标在本层指标中所占的相对重要程度。权重对评估结果会产生较大影响，权重确立的合理性与专家的判断水平直接相关。

评估基准

电子政务综合绩效评估基准是准确衡量绩效的尺度，基准的正确选择对评估结果具有较大影响，评估基准的制订既是电子政务综合绩效评估体系建立的主要环节，也是电子政务综合绩效评估具体工作所面临的一个重要工作步骤。

基准是正在进行的系统化的方法论，用于识别、度量、比较自身在某一时期内的工作过程或职能，或与一个或其他多个组织进行比较，以实现其内部的改善。基准是绩效评估的参考点。通过与参考点的对照可以认清单位自身所处的位置，从而识别前进的方向与目标。根据基准参考点划分为内部基准和外部基准。

内部基准是指以某一时间段的绩效情况作为参考点，反映出组织内部的绩效随时间变化的情况。内部基准的存在前提是必须以历史数据的存在为依据，在进行过数据评估之后，组织可以选取自己的内部数据作为基准，进行纵向比较与衡量。包括计划基准、经验基准和历史基准等。

外部基准是指该单位与外部组织的运营绩效情况进行比较的参照物。一种是与同行业的整体最佳实践进行比较，以找出差距。另一种是只瞄准特殊的比照对象，进行比较，确定该单位目前所处的行业地位，了解当前该领域的最佳实践情况，对照最佳实践修正自身等。

要进行电子政务综合绩效评估，除要建立科学、合理、规范的指标体系外，必须要对评估基准进行总体规划设计，研究指标与基准的对应关系，研究不同评估客体的基准选择，通过各种渠道广泛收集整理各种分类基准数据，在条件成熟时要研究建立绩效评估基准数据库。

基准并非是固定的和一成不变的，会随着经济的发展和客观环境的变化而不断变化，因此，如何建立和维护更新基准库也是一项非常重要的工作。一方面可以在实践过程中根据实际情况对基准库进行补充和修正；另一方面可以随着相关行业管理要求的推出，不断纳入新的基准指标，使基准库随着应用的累积而不断成熟。

评估指标体系

评估指标体系是评估模型的骨架。科学建立评估指标体系是决定评估工作成功与否的关键。如果评估指标选择不当，或者缺少关键指标，则会影响评估结论的精度，甚至给被评单位以错误的导向信号。

目前国内外的电子政务绩效评估指标体系，大都是将所考察的指标进行层次分解。这样做的好处是有利于进行横向比较，并且末级指标都是一些能够充分体现电子政务的具体特征，这可以使它的上一层指标得到更精确地评估，进而形成最终的评估结果。

本研究的对象是服务型政府视角的电子政务综合绩效评估，那它除了可以满足横向比较之外，还应该针对不同政府机构的业务特点，仍然可以保持评估的公正性和科学性。如政府的政策研究机构和财税部门比较起来，业务复杂性差距很大，其信息化水平差距也很大，但我们不能据此认为政策研究机构的绩效就低。基于此要求，笔者提出“三类三层”指标体系的设想，即，从类别上看，建立三类指标；从层次上看，每类指标又分为三个层次。具体层次结构如图3所示：

图3电子政务综合绩效评价指标体系资料来源：ITGov中国IT治理研究中心

通用类指标或称基础类指标，是电子政务综合绩效评估中最重要、最基本的指标，可以对政府机构绩效的总体情况进行高度概括性评估。该指标能够客观反映所有政府机构电子政务工作的基本工作情况，根据这类指标可以形成对各政府机构电子政务绩效的初步考核，具有通用性。

专用类指标，即行业类指标，是专门针对某一行业的特点提炼出的评估指标，在对同行业、同类型政府机构进行深入分析对比时，可运用行业性指标对通用性指标结果进行修正和补充，以此形成该类政府机构电子政务绩效评估的基本定量分析结论。

评议类指标，是对影响电子政务绩效的特殊非定量因素进行判断的评估指标，以此形成对电子政务绩效评估的定性分析结论。由评估实施方中的专家咨询组进行评估。

在指标体系方面，一级指标是按照应用与服务、资源整合利用、管理与保障设计的。二级指标则按照“简化指标，突出绩效”的原则，细化分解一级指标为二级指标。三级指标是则为具体实现定性定量评估的评估项。

这样，通过三层指标体系和三类指标的结合，可以做到对不同政府机构的电子政务绩效进行客观全面的比较：

通用类指标：不同行业和性质的政府机构通过通用类指标进行比较

专用类指标：同行业政府机构则采用专用类指标进行比较

评议类指标：对于特殊因素的评判可以通过评议类指标，依托专家组进行评估，得到定性评估结论。

评估数据

评估数据是评估结果产生的源泉，有了评估数据才使得评估工作开展的有意义。数据分为定量数据和定性数据两种，在应用评估模型时通常要对数据进行科学处理。

1、定性指标的处理

定性数据的处理通常采用调查问卷法及实地检查等方法。为避免主观判断引起的失误，增加定性指标的准确性，可以采用隶属度赋值方法，将定性指标分成几个档次，分别对应1-10分。对于每一档次的评分，制定评分依据。评分依据是进行客观评估的约束条件，能够在一定程度上克服单纯主观评估的缺陷，使得评估人员在评分时具有一定的参考标准。

2、定量指标的处理

定量指标的数据值按照指标释义和各单位具体情况进行收集，数据的收集可能需要统计、财政、发展改革、信息办等政府机构配合。由于各项定量指标的内容、量纲各不相同，直接综合在一起十分困难。因此，需要将这些指标进行无量纲处理，将定量指标原值转化为评估值。

六、 服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系在A省的实践

服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系研究在A省成功实施，并被誉为“A省模式”。具体情况如下：

A省电子政务综合绩效评估研究课题，缘起于省政府领导批示“电子政务绩效应列入年终政府机构政绩考核单项指标”，A省政府决定从当年开始，组织开展电子政务绩效评估研究与实施工作。

第一阶段，成立电子政务绩效评估协调工作组，确定绩效评估体系。该工作组由省信息化领导小组办公室联合省编委办、省法制办、省发改委、省财政厅、省监察厅共同发起，负责组织、协调与实施工作。A省信息办颁布了《A省电子政务综合绩效评估管理办法》并印发了《关于成立A省电子政务综合绩效评估协调工作组的通知》，使A省电子政务综合绩效评估工作的长期开展具有了组织保障。评估客体为A省政府组成部门、其他国家机关（包括省委部门、省人大办公厅、省政协办公厅、省高级人民法院、省人民检察院等）和市、州政府等。

“A省模式”的评估主体创新之处是：在建立电子政务绩效内评估的制度环境支撑下，同时，委托第三方专业机构ITGov研究确定绩效评估体系及其细化内容，并作为外部评估方。内外部评估主体创新结合，既不像某些政府主导的评估和评议工作，完全由政府主管部门进行评估，也不完全依赖第三方机构。电子政务绩效评估工作的“A省模式”，充分发挥了体制内内评估与体制外外评估相结合的优势，保证了评估结果既有权威性又具有科学性和公正性。

第二阶段，具体设计电子政务绩效评估指标和数据采集方法。A省电子政务综合绩效评估指标设计是在建设服务型政府思想的指导下，确定电子政务绩效评估目标——建立电子政务可持续发展的长效机制，推动建设服务型政府。按照“三类三层”指标体系的研究成果，第一步，根据A省电子政务综合绩效评估工作的评估目的、任务和评估对象，按照既定的基本原则，研究确定“应用与服务”、“资源整合利用”、“管理与保障”三项一级指标，“网上公共服务”等15项二级指标，若干项能全面反映评估客体各个侧面的三级指标，并区分为通用类指标、专用类指标和评议类指标。此外，还确定了“核心业务信息化支撑率”等5个关键指标数据，科学构成A省电子政务综合绩效评估指标体系，以此作为电子政务绩效评估的依据。具体指标体系内容与各级政府机构业务需求、工作目标等密切相关，故本文从略。第二步，通过二级指标和三级评估项，分别测算评估这三个一级指标。第三步，将不同政府机构对应在电子政务发展成熟度的相应级别上（初始期、扩散期、整合期、融合期、成熟期），并综合三个一级指标的解，通过综合评议流程，得到电子政务绩效评估结果。

另外，A省电子政务综合绩效评估在进行权重判定时采用：合理配置的专家组成结构，包括政府机构高、中、低层管理人员、技术人员、也有第三方专业机构ITGov专家等，分别能够针对各自熟悉的领域对电子政务绩效进行客观准确地判断。这样，指标的权重才能体现不同政府机构电子政务的特点，打分结果才是科学合理的。

A省电子政务综合绩效评估数据采集方法主要是：自评、网上采集信息、问卷反馈、案例调查、专题访问及第三方机构调查数据等相结合的形式。年初A省信息办结合本年度工作任务，督促各单位落实评估考核工作目标，开展相关数据基础的采集。每月督促相关单位上报重点应用进展报告。全年督促各单位及时在电子政务管理服务平台上填写和更新基础数据；以及通过公务员门户、政府门户网站、网络管理系统、共享交换平台、信息安全监测等平台在线采集各单位公务员上网、公共服务、信息资源目录、共享交换数据流量、网络运维、信息安全事件等相关信息。年中督促各单位完成年中自查报告。年底前督促各单位完成年度自评报告。

在对采集到的各类数据信息进行分类和整理时，A省将各项评估指标的观测值与相应的评估标准进行对比，对评估对象的各个侧面做出单因素评估；在无量纲化处理基础上采用适当方法对各单因素评估结果进行加权综合, 获得对评估客体全面描述的单维评估值——综合评估数值，从而对被评单位进行整体的比较、分析、排名。

第三阶段，组织开展电子政务绩效评估实施工作。A省电子政务综合绩效评估总体工作安排依据图2所示评估流程，并采用“年初备案、年中检查、年底验收”的组织模式。

年初，省信息办部署各单位上报本单位电子政务工作目标。年中，组织各政府机构开展年中自我评估工作。结合省信息办年度重点任务，进一步完善第三方专业机构ITGov设计的电子政务绩效评估指标和实施流程等，并征求省直政府机构和市、州代表的意见。然后向各政府机构下发《年终电子政务自评报告（模板）》，组织进行集中培训，第三方专业机构ITGov为各政府机构提交自评报告提供咨询指导。年底，A省电子政务综合绩效评估协调工作组组织进行全部政府机构的实地检查工作。实地检查小组由协调工作组、第三方专业机构ITGov、政府机构代表、人大政协代表等组成。次年年初，A省电子政务综合绩效评估协调工作组组织召开综合评议会。第三方专业机构ITGov根据动态掌握的数据和情况，独立进行评分。需要注意的是，第三方专业机构给出的评估结论应与各单位自评进行对照，及时对评估结论进行补充和修改，对评估结论和自评结论相差较大的，要进行基础资料核对，找出差异原因，如依据充分应该对评估结论进行必要调整。最终根据第三方专业机构ITGov评分、实地检查评分和综合评议评分，依据不同权重汇总计算，确定年度绩效评估结果，并进行排名。

第四阶段，评估报告和结果运用。A省电子政务综合绩效评估最终报告有：《A省电子政务发展报告》、《A省电子政务数据分析报告》、《电子政务绩效评估报告》以及《电子政务绩效评估工作意见和建议汇总》。其中，《A省电子政务发展报告》是在被评单位自评报告、第三方评估报告、实地检查等资料的基础上，经过汇总、归纳与分析形成。在概括发展和总结不足的基础上，该报告按照电子政务的5个发展时期，对A省省直政府机构和市、州的电子政务建设与应用情况进行分析归纳，具体展现其在每个时期的发展状况，同时，清晰对比其在不同时期的差距。在此基础上，对A省电子政务的未来发展提出政策性意见和建议。《A省电子政务数据分析报告》为电子政务发展阶段、行政许可事项在线办理率、信息资源建设情况、信息安全情况、组织保障、建设与运行维护资金等数据的深度分析与展示。《电子政务绩效评估报告》为反馈给各政府机构的评估结论，《电子政务绩效评估工作意见和建议汇总》为此项工作中所搜集到的被评单位对本单位和全省电子政务工作意见和建议分类汇总。以上报告均提交给省政府和相关单位领导，供管理决策和参考分析使用。

A省电子政务综合绩效评估结果运用情况如下：

1、有关单位根据绩效考评结果，及时总结电子政务建设、运行和管理经验，完善相关制度，提高项目管理水平和资金使用效益，增强服务和应用效果。

2 、A省信息办根据绩效考评中发现的问题，及时组织专家和第三方专业机构ITGov提出改进建议和加强管理的意见，并反馈各单位作为完善和改进电子政务工作的参考依据。

3、电子政务绩效评估结果作为年终考核评估各单位政绩的指标之一。

4、绩效考评结果将作为各政府机构以后年度信息化资金预算审批和新增项目立项审批的重要参考依据，同时也为其他相关单位领导管理和决策使用。

七、 A省开展电子政务绩效评估工作的经验总结

A省电子政务绩效评估模式的经验可以总结为“一个聚焦、三个创新”： “一个聚焦”即聚焦在评估电子政务对行政效能和公共服务效率及效果的改进绩效上。通过评估，引导并激励全市电子政务工作围绕推动政府行政体制改革、管理创新与业务流程优化开展，为 “强化效能建设、深化效能监督”提供创新的管理手段，为电子政务可持续发展提供制度保障。“三个创新”即评估体系的创新、评估主体的组织创新和指标体系的创新。

(一) “一个聚焦”，即建立了聚焦于评估电子政务对行政效能和公共服务效率及效果的改进绩效的电子政务绩效评估体系。

电子政务绩效评估是国内外公认的热点难点问题，为保证这项工作的顺利开展，2007年初，A省与ITGov中国IT治理研究中心合作，开展《A省电子政务绩效考评体系构建》研究，并形成了《A省电子政务绩效评估框架体系》、《A省电子政务绩效评估指标与权重》、《A省电子政务绩效评估评价规则》、《A省电子政务绩效评估管理办法》等成果。该体系（具体参见《服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系探讨》）以提升政府行政效能和公共服务水平为出发点，把电子政务服务于落实科学发展观、建设A省服务型政府的目标和要求转化为具体的、可量化和可考核的指标，例如一级指标“应用与服务效果情况”（请见表一）：

评估指标	二级指标	三级指标	评价要点
应用与服务效果情况	提升政府履行职能的能力	提高行政效率的情况	减少审批环节、减少往返次数、缩短办事时间等
		降低行政成本的情况	信息化以后单位事项行政成本降低程度，举例说明
		提高政府服务能力情况	促进政府转变职能、推行“一窗式”、“一站式”、“联网办公”、“并联审批”等服务的情况、服务满意度
	带动信息化发展的情况	政务信息资源提供给社会使用的情况	围绕政务公开，政务信息资源共享与利用情况
	带动信息化发展的情况	带动关键技术研发和信息服务业发展的情况	电子政务带动关键技术研发和信息服务业发展情况
	支持经济发展的情况	提高政府监测和调控经济运行能力的情况	加强税源监控、进出口贸易、金融市场、环境保护、耕地保护、节约能源等方面
	支持经济发展的情况	提高政府市场监管能力的情况	提高政府规范市场经济秩序能力的情况
	支持社会发展的情况	利用信息网络平台宣传方针政策的情况	利用信息网络平台宣传党的方针政策的情况
		政府网站在掌握和引导舆情民意方面的情况	政府网站在掌握和引导舆情民意方面的情况
		利用信息技术手段提高城市管理水平的情况	利用网络和计算机等手段提高治安管理水平的情况
		通过电子政务建设支持社会事业发展的情况	通过电子政务建设支持教育、科技、文化、卫生、体育、劳动保障等社会事业发展的情况

表1 应用与服务效果情况指标表资料来源：ITGov中国IT治理研究中心

通过构建服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系模型，将全国其他省市注重的信息化水平考核或政府门户网站评比，上升为以强化行政绩效和公共服务为导向的面向政府部门的综合性评估，引导电子政务向有利于社会发展、经济增长、民生福利、民主政治等方向发展。通过电子政务绩效评估，有效发挥了“指挥棒”的作用，强化了领导干部的绩效意识，实现了电子政务管理从事后结果管理向事中监督控制和事前预警监测并重的转变，进而构建了A省电子政务可持续发展的长效机制。

(二) “三个创新”，即对评估体系模型、评估主体和指标体系进行大胆创新。

A省电子政务绩效评估模式的三个创新，体现在以下方面：

首先是评估体系模型的创新。A省在评估体系模型的完备性方面进行了积极有益的探索，提出了更为完备的评估体系（请参见《服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系探讨》）。

其次是评估主体的组织创新。A省信息化领导小组办公室联合省编委办、省发改委、省财政厅、省监察厅成立A省电子政务绩效评估协调工作组，作为A省电子政务绩效评估的主体，并印发了《A省电子政务绩效评估管理办法》。评估主体的组织创新还体现在采取内外部评估主体相结合的方式，即政府部门与第三方专业评估机构相结合，并邀请市人大代表、政协委员代表和专家参与实地检查工作。各单位最后得分由多个部分组成，没有哪个主体能够决定最终的评分结果，确保评估结果的科学性、中立性和公正性，这样的评分方式也得到了各被评单位的肯定。

第三是指标体系的创新。A省积极破解绩效评估难题，即各部门职能定位和业务性质的天然差异可能导致其绩效排名固定化，同时难以横向对比。通过创新指标体系构建思路，提出“三类三层”指标体系（请见图2）并结合电子政务五个发展阶段的框架（初始期、扩散期、整合期、融合期、成熟期）。

八、 A省开展电子政务绩效评估工作的成效

A省围绕推动电子政务科学发展这一主题，紧紧抓住影响和阻碍电子政务科学发展的思想观念、发展路径、利益格局和体制机制等深层次矛盾和问题，通过开展电子政务绩效评估，破解电子政务发展动力机制难题、推动电子政务科学发展，初步取得如下工作成效：

(一) 初步探索出强化行政效能、深化效能监督的创新手段。

切实提高政府部门的行政效能和公共服务水平，这就要求积极推广和应用信息技术，推进“网上审批”、“并联审批”和“一站式”电子政务，推行行政审批电子监察。推进“网上审批”、“并联审批”、“一站式”服务和电子监察系统等建设，也要求遵循条块结合、资源共享、互联互通的原则，最大限度节约资金，避免重复建设。

A省以开展电子政务绩效评估为“抓手”和创新手段，将以上原则分解到指标体系中，并通过电子政务绩效评估工作，将当年与上一年的行政效能和公共服务能力绩效进行纵向比较，有效地了解各政府部门电子政务服务能力和服务水平的提升程度和方向，同时跳出A省看A省，横向比较A省与国内外领先地区的差距和不足，为A省电子政务未来发展指明目标和方向。

本次绩效评估结果表明A省的行政许可事项在线办理率为76%，已提前两年超标实现《国家电子政务总体框架》提出的“到2010年，50％以上的行政许可项目能够实现在线处理”的要求。

(二) 进一步完善了电子政务建设与管理机制。

从我国政务信息化发展二十多年来的实践来看，我国信息化和电子政务绩效不佳的根本原因是管理体制不健全，电子政务健康发展的关键是集中统一管理。A省以改革创新精神破解体制之坎、制度之坎，率先在全国建立了电子政务建设从立项审核、项目咨询、招投标、监理、验收、绩效评估等具有A省特色的“一条龙”管理模式。电子政务绩效评估作为该管理模式中闭环管理的重要环节，充分发挥绩效评估的导向、激励和约束作用，建立健全了电子政务可持续发展发展的动力机制，为“数字A省”奠定了良好的制度环境。

(三) 系统实现了电子政务工作战略偏差分析，为管理决策提供科学依据。

通过此次评估工作，系统分析全省各部门及市县电子政务规划、建设和运维等环节的基本状况和应用效果，挖掘、推广成功经验，发现、总结存在的战略偏差或问题，清晰对比出处于不同发展阶段的省直政府部门、市、县级政府之间的差距，为今后的工作指明方向，为科学管理及科学决策提供依据。

此次评估结果显示，A省电子政务整体发展水平总体上处于整合期阶段（请见图4）：

图4 A省市电子政务发展阶段图资料来源：ITGov中国IT治理研究中心

按照城市信息化发展成熟度模型——五阶段发展论，信息化发展一般都要经历初始期、扩散期、整合期、融合期和成熟期五个阶段。在初始期和扩散期阶段，由于观念、利益、制度和法规的掣肘，业务部门会以各种理由和借口拒绝使用信息系统，电子政务容易产生阻力、出现反复与逆转，甚至被颠覆、半途而废。这一阶段需要部门领导特别是一把手高度重视，坚定信心，同时加大宣传和培训力度，引导业务人员正确看待信息系统初期存在的问题。只有发展到融合阶段，电子政务实现全业务、全流程、全覆盖，业务工作才能完全依赖电子政务，业务人员才能自觉使用信息系统，并主动提出持续改进意见，电子政务才能深入人心、不可颠覆。因此，A省电子政务尽快从整合阶段进入融合阶段，是可持续发展的关键，是落实科学发展观要求的关键。

我们还发现，目前A省电子政务运维管理与外包管理问题较突出。截至2007年，A省行政许可事项在线办理率达到76%，95%的政府部门实现办公自动化，信息资源数字化率达到86%以上，政务内网、外网承载大量党政业务系统重要信息，医保、财政、税务、公安和应急指挥等涉及国计民生的重大系统已经全面进入应用维护阶段，持续可靠提供应用服务的风险已经凸显。A省电子政务工作遇到了其他省市尚未遇到的新情况。沿用建设方式的管理思路与目前发展阶段不相适应，粗放型的外包管理与政府业务风险防范要求不相适应，将对城市管理和公共服务构成严峻挑战，也将直接影响电子政务对现代信息服务业的带动作用，进而影响“信息A省”的建设和“A省服务”品牌的树立。依据电子政务综合绩效评估所反映出的问题，A省正在加快制定运维和外包监督管理机制和管理规范，提升全局性大系统建设和政务信息化支撑等领域的管理能力，形成电子政务与现代信息服务业的良性互动发展机制。

九。A省进一步推进电子政务绩效评估工作的思路

当前，A省电子政务发展面临新形势新任务，建设“电子政府”已经成为世界新一轮公共行政管理改革和衡量国家及城市竞争力水平的标志之一。在A省加快电子政务建设、推进电子政务绩效评估，一方面对于转变政府工作方式、提高行政效率、促进勤政廉政建设等具有重要意义;另一方面，借助电子政务平台，可以极大地推动和促进落实科学发展观评价指标体系的创新与发展。同时，电子政务发展到成熟期，电子政务绩效评估和政府绩效评估两者将融为一体，目前，A省处在电子政务发展的整合期阶段，电子政务绩效评估和政府绩效评估两者之间既有区别又有联系。电子政务绩效评估可以为政府绩效评估迈向科学化、标准化和制度化提供多方面的支持。为此，A省拟建立专门的电子政务绩效评估机构，从事电子政务绩效评估的研究与实践，进一步深化完善“A省模式”，赋予其更强大的方向引导力，使之成为电子政务可持续发展的重要动力源泉，强化行政效能和公共服务的创新手段，落实科学发展观评价的新载体。具体工作思路如下：

(一) 构建基于科学发展观评价的电子政务绩效评估机制

由A省在已经实施的“A省模式”的基础上，围绕落实科学发展观评价，深入研究探索落实科学发展观评价、政府效能建设、政府绩效与电子政务绩效的关系；明确电子政务绩效评估在政府管理中的重要地位和特殊作用，保证政府绩效评估的经常化和制度化。目前，建议首先将电子政务绩效评估结果作为《A省党政领导班子和领导干部体系年度考核评价办法》中“信息化发展指数”和“机关工作效能”的组成部分。除此之外其他落实科学发展观评价指标，也要通过电子政务系统和绩效评估，收集全面的、完备的、及时的评估信息，这样既能满足科学发展观评价的信息要求，又能满足日常管理的信息要求。

(二) 进一步创新电子政务绩效评估指标体系

以参与度、使用度及公众满意度为核心，以支撑政府改革创新为目标，创新电子政务绩效评估指标体系，推动跨部门资源共享与业务协同。对新建项目，建立相应的电子政务系统评估指标体系，推动跨部门共建共用共管，扼制部门自建自管，提高对落实科学发展观的支撑度。

(三) 建立多重评估电子政务绩效的评估体制

多重评估体制包括政府机关的自我评估、上级评估、党的组织和权力机关的评估、专业机构评估、社会公众评估等，逐步实现官方评估与专业机构评估并重。这种考核和评价方式可通过专业机构，运用社会调查、民意测验等方法，动态征求社会公众对政府工作的满意程度，最终以此作为对政府绩效评价的依据。使得政府机关不仅对上级机关负责，更重要的是对人民负责，形成人民监督和上级监督相结合的绩效推动机制，建立让老百姓满意的服务型政府。

十，结论

为适应十七大提出的行政体制改革新要求，我国政府机构职能正从管理型转向管理服务型，这对电子政务的发展提出了新任务。各级政府围绕“加快行政体制改革，建设服务型政府”的总体目标所进行的各项工作，依赖于服务型政府视角的电子政务综合绩效评估发挥正确的导向作用。目前工业和信息化部及各级政府部门对此项工作都非常重视，可以预见，越来越多的政府部门将开展服务型政府视角电子政务绩效综合评估实践。因此，基于政府机构和综合视角电子政务绩效评估体系，颇具有研究价值。

1、落实十七大提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”等精神，提出服务型政府视角的电子政务综合绩效评估体系，探索建设能够适应政府行政管理体制改革中机构的不确定性的电子政务绩效管理机制。

2、通过查阅相关文献，基于国内外电子政务绩效评估体系最佳实践，提出更为完备的评估体系。电子政务综合绩效评估是个复杂的系统问题，“系统的问题需要用相同的方法来解决”。国内众多的研究文献侧重在具体指标的研究方面，事实上评估主体、评估流程及数据采集和结果运用等问题更为重要。本研究在评估体系的完备性方面进行了积极有益的探索。

3、在建立电子政务绩效评估的指标体系的过程中，创新地提出以应用与服务、资源整合利用、管理与保障这三项为一级指标的“三类三层”指标体系设计思想，使得在进行电子政务绩效评估时，不仅可以进行横向比较，还能针对不同政府机构的业务特点，保持评估的科学性和公正性，同时也适应行政管理体制改革要求。

本文主要对服务型政府视角的电子政务综合绩效评估进行了研究，通过实证，在以下几方面还有待进一步深入。如，指标中非量化指标较多，口径很难统一；评估后的绩效改进和指导，仍需进一步加强等。

作者联系方式：010-51657848，GOV@ITGov.org.cn

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(作者单位：ITGov中国IT治理研究中心

Research on the comprehensive Performance evaluation System of E-government from Service-oriented government perspective

Meng Xiuzhuan Sun Qiang

[Abstract]This paper analyzed the challenge and requirement of E-government from the Report to the Seventeenth National Congress. Then, Based on this, the paper argued the comprehensive Performance evaluation System of E-government from government agencies perspective to meet the requirements, which include the evaluating index , evaluating data collect method and the work process, to improve government efficiency.

[Keywords]E-government, performance evaluation, Evaluation system

[ Author] Meng Xiu-zhuan Sun Qiang

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